2016问责日趋制度化法治化 整合健全背后有深意

 　2015年，突出责任追究的一年。

　　2015年年初，中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议提出，要深入落实主体责任，强化责任追究，并尤其突出“问责”二字。

　　2015年10月，“主体责任”首次写入新修订的《中国共产党纪律处分条例》，而且比起以往有了全新的表述，从以往强调党风廉政建设的主体责任，扩展到全面从严治党的主体责任。

　　在2016年1月12日召开的中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平则明确指出，要整合问责制度，健全问责机制，坚持有责必问、问责必严。

　　“用问责追责的方式将权力与责任紧扣，用权者在内心深处切实感觉到‘压力山大’。紧紧抓住领导干部这个‘关键少数’,拽紧党风廉政建设‘牛鼻子’,责任层层传导，‘两个责任’步步落到实处，党委书记扛上责任‘真当事’,纪委书记(纪检组长)履责意识明显增强，社会看到纪律规矩立起来并强起来，政治生态正在变好。”国家行政学院公共行政教研室主任竹立家在接受《法制日报》记者采访时说。

　　2015问责年触“痛点”

　　2015年9月，河南省新乡市委原书记李庆贵可谓“一夜成名”。

　　而这，缘于一份通报——《中共河南省委关于新乡市委原书记李庆贵落实党风廉政建设主体责任和新乡市纪委落实监督责任不到位问题的通报》。这份通报，甚至得到了中央纪委这样的批注：强化责任追究，层层传导压力，使问责成为常态，推动全面从严治党落到实处。

　　对一个地市级市委书记的处分，以这样的“规格”出现并不多见。

　　李庆贵从年龄上看，已临近退休，就工作履历来讲，在新乡担任市委书记的时间将近4年。2015年2月，李庆贵离开新乡，调任省直管县体制改革试点工作领导小组任副组长。也就是在他任内的2014年4月至2015年1月，新乡3名厅级领导干部被省纪委立案查处，其中两人是市委原常委、班子成员。

　　3起案件，“涉案金额特别巨大，社会影响特别恶劣，且违纪违法行为主要发生在李庆贵同志担任新乡市委书记期间”。因此通报中说“这次查处的问题，是一起落实党风廉政建设主体责任和监督责任不到位而受到责任追究的典型案例”。河南省委研究决定，给予李庆贵“党内严重警告处分，免去其领导职务”。

　　就主体责任进行追责，并非没有先例可循，山西出现塌方式腐败，中央对其省委领导班子进行了调整。

　　此后，商务部中国对外贸易中心原副主任文仲亮，其下属、妻子等人多次聚众赌博，文仲亮明知此情况，却一再放任、纵容。不仅如此，文仲亮还对下属嫖娼问题隐瞒不报，编造理由欺骗组织。因落实主体责任不力等问题，文仲亮受到党内严重警告处分，并被免去相关职务。

　　2015年12月，中央音乐学院院长王次炤因为其女违规操办婚宴被教育部通报。其中，学校党委书记郭淑兰和纪委书记逄焕磊，对王次炤为其女违规操办婚礼虽提出要求但未予阻止，且亲自出席婚宴，没有严格履行责任。经教育部党组、北京市纪委研究决定分别给予郭淑兰、逄焕磊党内警告处分。

　　那些“占着位子不干事”，过着“一杯茶，一支烟，一张报纸看半天”慵懒日子的干部，那些不作为、乱作为以至发生损害群众利益的行为，也是主体责任追究的重要内容。

　　江西省抚州市商务局，未按省市有关规定及时将投资总额5000万美元以下的外资企业办理变更事项审批权限下放至县(区)商务主管部门。结果造成企业办理事项时，市、县两级受理和审批，给企业增加了办理难度，群众反映强烈。副调研员罗晓川作为分管领导不作为，履行主体责任不力，受到行政警告处分。

　　2015年的强力问责，并不仅限于主体责任的深究，党在全面推进从严治党的过程中，更加注重自我监督、自我净化、自我完善。也正因如此，《反腐倡廉蓝皮书》将2015年定义为“问责年”。

　　2015年，从中央到地方的问责，不再“隔靴搔痒”，而是“动真格”、触到“痛点”。

　　不但各地“问责单”逐渐增多，问责更是从根源出发。

　　“2015年，群众见证了问责呈具体化发展的态势，‘板子’打到具体单位、具体的事、具体的人身上。有权就要有责，用权就要担当，向失职渎职问责，对违纪违法行为追责，不仅问责严重不作为的党委主要领导，同时也追究不认真履责的纪委干部，问责举措让党风廉政建设责任不再‘虚转’。”《反腐倡廉蓝皮书》如此分析，撤职、免职、开除等处分显示，问责让党员干部神经绷紧，振作“认真”，不敢轻松躺在权力上“睡大觉”，“睁只眼闭只眼”的现象大大减少。

　　整合健全背后有深意

　　动员千遍，不如问责一次。

　　在近两年的实践中，各地已经逐渐探索建立一系列制度机制，制定了相应工作办法，确保问责有据可依、有章可循。

　　2014年5月，四川省委出台落实“两个责任”的意见，分类明确党委9项、党委主要负责人4项、党委班子成员4项、纪委5项主要职责。把推进主体责任清单化作为重点，在省政府系统56个部门(单位)探索推行个性化责任清单制度，改变过去一张责任书包打天下的状况。

　　但当前仍存在对安全生产事故等进行行政问责多，对管党治党不力问责少等问题。

　　对此，2015年年底，湖南省委在对市州和省直单位落实“两个责任”情况开展年度检查考核时，同步对51名厅局级党政正职组织开展述责述廉和民主测评工作，传导压力，着力解决“上热下冷”问题。

　　“从2015年，我们开始讲抓住落实主体责任这个‘牛鼻子’,强化领导干部的主体责任和监督责任，可以说形成了一种倒逼机制来推进从严治党，这是一个很重要的抓手。”国家行政学院教授杨小军向记者分析说，在问责方面，2015年可以说是一个转折点。

　　在竹立家看来，强化问责不是目的，而是为了唤醒敬畏，尤其是让“一把手”真正把主体责任这份沉甸甸的责任扛起来，建立起严格的行为规范。

　　正因如此，2016年，针对问责制度，中央提出了整合和健全两大方向。

　　“目前的问责机制尚不健全。”杨小军向记者分析说，问责机制第一个问题就是碎片化，“目前来看，2009年中央发布的党政领导干部问责暂行规定属于狭义的问责，是行政问责。党纪处分，实际上是一种责任追究。纪律处分条例，则涉及了一些刑事责任的追究。这样看来，除了刑事责任的追究以外，光党纪政纪问责就有三套系统，除了这三个系统以外，我们还有一个党内监督条例，党内监督条例里面也涉及一些问责的手段和条件。所以我们现在是‘4+1’的问责机制。其中很多地方是重合的，所以如何整合是一个很大的问题。不整合会出现什么情况呢，比如发生大火，到底使用行政问责还是党纪问责，有的地方使用行政问责，有的地方使用党纪或者其他的问责，这就需要整合、统一”。

　　那么，问责机制哪些方面需要健全？

　　杨小军认为，首先是问责的启动机制，“我们现在主要是靠人也就是领导干部启动，领导有批示就启动问责，启动机制需要制度化”。

　　其次是问责的管辖范围，“谁去查，领导干部被停职以后，能不能复职、多长时间能够复职、复职都有什么程序，这些都需要明确。”杨小军说。

　　在整合和健全之后，习近平要求做到有责必问、问责必严。

　　对于“责”的定义，杨小军认为还有待进一步理解和细化。

　　“‘责’是什么，需要明确界定，是否指代法定职责，是因为有职责然后失职才会被问责，还是说只要出了问题就会被问责，我认为这个问题对于党风廉政建设和公务员队伍建设是一个导向性问题。”杨小军说。

　　顶层设计健全制度

　　据了解，在部署今年的工作任务时，十八届中央纪委六次全会公报提出，要制定党内问责条例，把问责作为从严治党的重要抓手，让失责必问成为常态。

　　记者注意到，在一年前的十八届中央纪委五次全会上，中央提出：“动员千遍，不如问责一次。今年(2015年)开始，尤其要突出问责。”中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山参加十八届中央纪委五次全会分组讨论时，还强调：“问责一个，警醒一片”；“应该发现问题没有发现就是失职，发现了不报告、不处置就是渎职。哪怕离开原岗位了也要问你的责”。

　　此次提出制定党内问责条例，意味着原来的“规定”将上升到“条例”层面，强化依纪依规问责。

　　“现在的问责经常是中纪委发文、通知等，我认为问责制要走向常态化、法治化。提升到法规的水平，就不能以发文、通知、意见、办法的形式出来，出台党内问责条例是响应了依法治国的口号。”竹立家分析说，有责必问、问责必严的实现还是要把问责制度化，完善问责体系，问责必严就是必须按照法律法规来，依法依纪来问责。

　　竹立家认为，下一步，问责的依据仍需要提高法律意义和法治程度，要进一步完善关于问责的法律法规。只有完善了的法律法规，才能进行有效问责。

　　“除了理论完善外，在实践上还是有几个问题希望能在2016年解决，第一是问责的透明度不是很高，第二是问责的结果不够公开，第三是复职速度过快、人数过多、门槛过低。还有在问责这件事情上，如何发挥各级人大、群众和舆论的监督作用，亟待解决。”竹立家说，“我希望2016年能够解决这些问题，这样就能推进问责越来越成熟、越来越完善。”

　　对于2016年的问责形势，杨小军认为：“一个是在个案追究上，会沿着2015年强有力的好头继续向前推进，既然把矛头指向了基层，基层问责力度会加大。第二，问责强度进一步加大以后，就必然会带来理论上的完善，而且十八届中央纪委六次全会也讲了整合、健全，三句话里面有两句话是健全，实际上整合也是一种健全，制度的健全必然会带来顶层制度设计完善，这两个会在2016年同时展开。”

　　制图/高岳